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지방의원 유급제 도입 및 그 취지

지방의원에 대한 보수 지급방법 중 하나인 유급제는 무보수의 반대 개념이다. 하지만 무보수라 하더라도 의원들의 의정활동에 필요한 경비를 수당 형식으로 지급하기도 한다. 2006년 지방의원에 대한 유급제가 실시되기 전, 우리나라 지방의원의 경우처럼 의정자료 수집․연구 및 그 보조활동을 위한 ‘의정활동비’와 ‘여비(공무원여행경비)’, 그리고 회기에 따라 지급되는 ‘회기수당’이 여기에 해당한다. 위 세 항목 중 앞의 두 항목은 그대로 둔 채 회기수당만을 직무활동에 대해 지급되는 월정급 형태의 월정수당으로 바꾼 것이 2006년부터 실시된 유급제라고 할 수 있다.

지방자치단체의 재정부담과 적지 않은 반대여론에도 불구하고 유급제를 실시한 이유는 지방자치, 지방분권이 강조되는 최근 추세에 부응해 지방의회의 전반적인 역량을 강화하고자 함이다. 구체적으로 지방의회에서 처리하는 업무의 양적 확대와 질적 고도화에 적절히 대응하기 위해 능력과 전문성을 갖춘 참신한 인재의 의회진출을 유도하고자 한다. 이를 통해 각계각층의 이해관계나 지역주민의 보편적인 정서를 반영해, 의회의 주민대표성을 증대시키고 지방의원의 전문성을 강화시켜 의정활동에 전념할 수 있게 만드는 것이다. 또 자치단체에 대한 지방의회의 견제 및 감시를 강화하고, 불필요한 재정낭비를 억제할 수 있다.

지방의원 의정비 결정방식

2006년부터 시행된 지방의원 유급제에 따라 지방의원에게 지급되는 의정비의 금액결정은 ①지방자치단체장과 지방의회의장이 학계, 법조계 등으로부터 추천받은 자 중에서 각 5인씩 선정하여 구성된 의정비심의위원회가 ②공청회, 주민의견조사 등 지역주민의 의견수렴절차를 거쳐 ③심의위원들이 지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회의 의정활동 실적 등을 고려하여 ④재적위원 과반수의 찬성으로 ⑤의정비 지급 조례개정을 거쳐 최종 확정하도록 하고 있다.

이처럼 중앙정부가 획일적으로 정했던 종전 관례를 깨고 지역주민이 직접 참여해 지방의원의 의정비 기준을 결정하도록 한 이유는 납세자인 주민의 의사에 따라 객관적이고 공정하게 금액을 책정하고 주민자치의식을 높이고자 하는 데에 그 취지가 있다.

2008 지방의원 의정비 결정과정의 위법성

2007년 하반기 전국 대부분의 지방의회는 주민의 여론과 법령에 정한 기준을 무시한 채, 지방의원 의정비를 대폭인상하는 내용의 조례개정안을 통과시켰다. 공정하지 못한 의정비심의위원회 구성부터 왜곡된 방법의 주민 의견 수렴, 법령에서 정한 월정수당 지급기준(재정규모, 물가상승률, 의원 활동실적 등)의 무시까지, 지방자치라는 명목하에 불법으로 지방의원 의정비를 대폭인상 하려한 것이다.

실제 도봉구의 경우 도봉구민의 소득수준은 서울 지역 자치구 중 상대적으로 하위에 속하고, 의정활동실적은 2006년도 및 2005년 대비 오히려 감소했다. 또 공무원 보수인상률은 2.5%(2008년), 물가상승률은 2.2%(2006년), 근로자임금상승률은 5.4%(2007년) 정도에 불과하다. 특히 2007년 도봉구 예산은 재정자립도가 34.6%로 서울시 25개 자치구 중 19번째로 순위가 낮다. 자체 재원으로 겨우 소속 공무원들의 인건비 정도만을 지급할 수 있는 적자 재무구조였다. 이 같은 상황임에도 불구하고 도봉구 의정비심의위원회는 위와 같은 기준들은 전혀 고려하지 않았다. 앞서 살펴본 바와 같이 도저히 신뢰하기 어려운 자체 여론조사 결과만을 근거로 월정수당을 95.2%(2,244만원에서 4,490만원으로) 인상해 의정활동비․여비․월정수당을 포함한 의정비 합계 59.9%(3,564만원¹⁾에서 5,700만원)를 인상했다.

* 참고로 지방자치단체의 지방의원 의정비는 이미 2006년 자율화된 첫해에 시.도는 평균 3,120만원에서 4,683만원으로 50%가 인상되었고, 시군구는 평균 2,100만원에서 2,776만원으로 30%가 인상된 바 있습니다.

도봉구, 양천구, 금천구 주민들의 주민감사청구 및 감사결과

위와 같이 부당한 지방의원 의정비 인상에 맞서 도봉구, 금천구, 양천구 주민들이 지방자치법이 정한 바에 따라 서울특별시장에게 조례개정을 위한 주민여론조사의 적법 여부, 월정수당 인상액의 적법여부 등에 관한 주민감사청구를 했다. 감사청구결과는, 2008년 의정비조례개정절차의 문제점을 확인하고, 의정비심의위원회 재구성, 설문서 작성 및 여론조사 재실시, 의정비 지급기준 재심의 등을 시행 한 뒤, 그 결과에 따라 조례개정 같은 시정조치를 할 것을 포함했다.

주민소송의 제기

서울특별시장은 이 사건 감사를 통해 소외 구의원의 월정수당 등을 정하는 이 사건 조례 개정에 실체상․절차상 위법이 있었음을 확인했음에도 불구하고 그것을 시정하기 위한 조치로서 ‘향후 피고가 적법한 절차에 따라 이 사건 조례 개정안을 제출할 것’ 하나만을 포함시켰다.(실제 도봉구 등은 이와 같은 시정조치 요구조차 제대로 이행하지 않았다) 피고가 위법이자 무효인 이 사건 조례를 이유로, 이미 소외 구의원들에게 지급한 월정수당을 환수하는 등 실질적으로 도봉구 재정을 회복할 수 있는 조치를 포함시키지 않은 것이다.

도봉구, 금천구, 양천구 주민들은 위와 같은 감사결과에 불복했다. 월정수당 지급으로 낭비된 도봉구의 재정상 손해를 회복하기 위해 각 구청장들을 상대로 구의원들로 하여금 부당 인상된 의정비 금액만큼의 부당이득반환의무의 이행을 청구할 것을 요구하는 취지의 주민소송을 제기했다.

주민소송의 결과

서울행정법원은 “의정비심의위원회가 시행한 지역주민 의견수렴절차는 충분한 정보가 제공되지 않은 상태에서 주민의 의사를 왜곡하거나 편향되게 할 위험이 있는 방식으로 이루어졌음이 분명하다. 다시 말해 지방자치법 시행령 조항에 정한 지역주민 의견수렴절차의 실질적 요건을 충족하지 못했다. 또한 월정수당 지급기준액을 결정할 때에도 법령에 정한 고려사항을 충분히 숙고해 재량판단을 한 후 결정했다고 볼 수 없다. 결국 3개 구는 지방자치법 시행령 제33조 제1항을 위반한 것이므로, 이를 원인으로 한 각 구의회 의정비 조례 역시 위법․무효이다. 따라서 2008년 1월 부터 2008년 12월 까지 각 구의원들이 개정된 조례에 의해 수령한 인상된 급여분은 법률상 원인 없이 수익한 것으로 지방자치단체에 부당이득으로 반환할 의무가 있다.”는 내용의 원고 승소판결을 내렸다.

이에 따라 도봉구의회 의원 14명이 각 2,100여만 원, 양천구의회 의원 18명이 각 1,900여만 원, 금천구의회 의원 10명이 각 2,200여만 원, 총 8억7천 여 만원을 지방자치단체에 반환하게 됐다.

제도적 개선

2008년 지방의원 의정비가 대폭 인상되면서 이를 둘러싼 논란과 파문이 일었고, 주민들이 잇따라 주민감사청구나 주민소송을 제기했다. 이에 정부는 ‘의정비 기준액 제시’와 ‘결정절차 강화’ 등 제도적 보완을 주요내용으로 하는 지방자치법 시행령을 개정했다.

구체적으로는 의정비심의위원회 구성의 공정성 및 투명성을 확보하고, 지역주민의 의사를 반영하도록 의무화 했다. 월정수당 지급기준액 수준은 지방자치단체의 재정력, 지방의원 1인당 주민수, 지방자치단체 유형별 변수 등을 고려해 구체적인 산정방식을 제시했다. 위 산정방법에 의할 경우, 2009년 도봉구의회의원 월정수당 기준액은 2,164만원으로 2008년 월정수당과 비교할 경우 50%이상 삭감된 금액(차액 -2,216만원)이다.

글_김영수 변호사